一、引言
2025年4月22日，Paul S. Atkins宣誓就任美國證券交易委員會（SEC）第34任主席，向加密行業釋放出前所未有的政策友好信號。他在就職演說中明確表示，未來任期內的“首要任務”是爲數字資產建立清晰、合理的監管框架，助力美國成爲全球最具創新活力、最具吸引力的加密資產發展高地。
與前任主席Gary Gensler執掌下的“高壓執法”路線不同，Atkins被視作“加密奶爸”，主張“常識性監管”與“支持創新”。截至目前，Atkins已在多個公開場合表達了對加密資產、DeFi、穩定幣、PoW及PoS代幣等領域的明確政策態度，SEC也陸續發佈相關澄清聲明，主動釐清證券法適用範圍，意在通過規則透明度提升行業信心。與此同時，一系列高調執法案件相繼撤訴或和解，釋放出監管柔性化的重要信號，顯示SEC正從“執法主導”向“規則先行”轉型。
Atkins上任後，各大投資機構紛紛上調對美國合規市場的配置預期，DeFi協議和代幣市場重燃增長動力。本報告將梳理Atkins迄今爲止的重要政策信號，深入解析其監管思路與政策走向，並展望未來對行業可能產生的系統性影響。
二、兩任主席任期內SEC政策異同分析
與前任時期的高壓態勢形成了鮮明對比，Atkins正在把SEC的姿態從執法者轉變爲指導者和規則制定者。
監管思路差異： Gary Gensler執掌SEC期間，對加密資產採取的是強力執法和“先監管、後創新”的保守路線。在Gensler任內，SEC擴編加密執法部門，大舉發起對交易所、發行項目的訴訟，被行業視爲“打壓式監管”。與之相對，Atkins的理念是“新範式”，通過Crypto特別工作組集中制定明晰政策，強調要結束業界多年“停滯不前的迷茫”。Gensler時期基本沒有爲加密量身定製的新規出臺，而Atkins上任不到兩月已連發多條聲明澄清法律適用範圍，並推動起草新規。總之，前任熱衷於通過個案執法“以儆效尤”，而現任更傾向通過發佈規則事前給出行爲邊界。
執法手段與態度不同： Gensler注重高壓震懾，他曾以執法強化監管威信，哪怕某些項目並無欺詐也要追究“不合規”的責任；Atkins更注重審慎剋制，對於沒有欺詐的技術探索抱以寬容，願意通過協商解決問題。這可以從人事和機構調整上反映出來：Atkins就任前，代主席Uyeda已着手縮減加密執法力度，將加密執法組改名爲“網絡與新興科技”組，並調配人員轉向制定規則。兩位共和黨籍委員Uyeda和“加密媽媽”Hester Peirce也公開批評了Gensler熱衷訴訟的做法，主張以新規替代無休止的法律大戰。
具體政策差異： 在證券認定標準上，Gensler堅持沿用Howey測試，認爲除了比特幣外大部分代幣都滿足“投資合同”定義，甚至暗示過很多代幣都是未註冊證券。而Atkins陣營則傾向相反判斷：Peirce委員在2025年5月直言“目前市場上多數加密資產並非證券”。Atkins本人也通過支持一系列聲明，實質上將PoW代幣、普通穩定幣、去中心化發行的代幣等劃出了證券監管的範圍。
執法案例差異：Gensler時期 SEC起訴了Ripple、Coinbase、Binance、Kraken等加密項目，試圖通過法院裁定樹立法律先例。而Atkins上任後，SEC迅速撤回或擱置了這些在無欺詐情節下以“不合規”爲由的訴訟，包括Coinbase案撤訴、Ripple案和解，還有對Binance案的暫停處理，相當於政策180度大轉彎。
三、Atkins對加密行業的監管態度
Atkins強調加密資產領域需要“合理的市場監管框架”，通過清晰規則爲加密資產的發行、託管和交易提供指引，而非動輒採取執法打壓。他指出證券正從傳統鏈下數據庫向區塊鏈鏈上遷移，SEC必須跟上創新步伐，評估現行法規是否需調整以適應鏈上證券和其他加密資產。他表示在其任內，SEC將“不再依賴於飽受非議的執法行動”，而是運用現有規則制定權、解釋權和豁免權爲市場參與者設定精準標準。Atkins的表態宣告了SEC監管方式的重大轉向：從此前的監管模糊和高壓執法，轉向透明的規則指引和合法合規的路線圖。
1.加密資產ETF
SEC已在2024年先後批准了首批比特幣現貨ETF和以太坊現貨ETF，2025年以來更是出現了數十件其他加密資產ETF申請潮。數據顯示，2025年上半年至少有31只“山寨幣”ETF提出申請，包括XRP、BNB、SOL、DOGE甚至特朗普個人代幣TRUMP等品種，反映出市場對新監管環境的樂觀預期。分析人士認爲SEC有望批准其中約十隻ETF，迎來合規產品上市的“另類幣之夏”行情。
2.去中心化金融
Atkins對DeFi表示“經濟自由、私有財產權與創新這些美國核心價值觀，正是DeFi運動與生俱來的基因”。在2025年6月9日的“DeFi與美國精神”圓桌會上，他強調不應讓上百年的舊法規扼殺區塊鏈技術的變革潛力，“不必對未來自動產生恐懼”。他特別指出，與近期失敗動盪的中心化平臺不同，許多鏈上協議在危機中依然按照開源代碼設計穩定運行，展現了強大韌性。Atkins認爲DeFi需要區別於傳統中介的監管框架，不能簡單套用集中金融的法規。他提出探索附條件的“創新豁免”機制，允許符合條件的註冊或非註冊主體快速推出鏈上產品服務，爲DeFi項目在正式規則出臺前提供合法試水空間，這被視爲對整個行業的監管鬆綁。
3.交易平臺與代幣交易
針對加密交易所和證券交易平臺，Atkins主張打破過去的不合理禁令，允許合規機構根據市場需求提供更豐富的交易產品。他舉例說，一些經紀商希望打造集成證券、非證券等服務的“超級應用”，而現行法律其實並不禁止擁有另類交易系統（ATS）的註冊券商提供非證券交易，包括證券與非證券的配對交易。因此，他已指示SEC團隊着手現代化ATS監管制度，更好地容納加密資產交易，並評估是否需要進一步指引或規則來支持國家級證券交易所上市交易加密資產。這意味着，傳統證券交易所未來有望在合規前提下掛牌交易某些數字資產（如比特幣ETF、代幣化證券等），結束過去“正規市場不準觸碰加密資產”的局面。同時，在SEC構建全面監管框架期間，不應迫使市場參與者爲搞創新而赴海外，他考慮爲那些因現行規則限制而難以落地的新產品/服務提供附條件豁免，讓創新嘗試留在美國境內進行。
4.礦工、節點和質押服務
在加密基礎設施方面，Atkins同樣釋放了寬鬆信號。認爲“自願作爲礦工、驗證者或提供質押服務參與PoW或PoS網絡，不屬於聯邦證券法監管範圍”。這一表態被業界視爲對礦業和 staking 領域的一道“免死金牌”：保護從比特幣礦工到以太坊驗證者，再到各類質押服務提供商，意味着僅參與網絡共識並獲取獎勵本身不構成證券發行行爲。這與Gensler時代形成強烈反差。Gensler領導下的SEC曾多次將矛頭指向質押，甚至點名Lido、Rocket Pool等的流動性質押代幣stETH、rETH屬於未註冊證券，從而對這些項目採取法律行動。而Atkins明確表示，新SEC不會再無端找這些合規努力不足但無欺詐行爲的項目“麻煩”。
5.自我託管錢包與基礎設施
Atkins公開支持賦予市場參與者更多靈活性自行保管數字資產，“特別是在中介機構會帶來不必要成本或限制鏈上質押等活動時”。換言之，投資者應有權選擇將加密資產存放在自己的錢包中，而不是被迫交由第三方託管。Atkins批評上一屆政府的做法打擊了自託管等鏈上技術的創新。因此，SEC已撤銷了第121號員工會計公報（SAB-121），這是Gensler時期一項要求銀行和上市公司將客戶加密資產託管計入資產負債表的指引，被認爲給提供託管服務設置了巨大障礙。Atkins主張明確界定(顧問法)和(投資公司法)下“合格託管人”的標準，並針對加密市場常見操作提供合理豁免。例如允許投資顧問和基金在特定條件下自託管客戶資產，因爲一些機構自託管方案技術更先進，反而比託管公司更能保障安全。此外，他提議廢除現行“特殊目的經紀商”框架，用更合理制度代替。
四、SEC聲明不視爲證券的加密資產
來源：https://www.sec.gov/newsroom/speeches-statements/staff-statement-meme-coins
Atkins就任SEC主席後，SEC陸續發佈多份正式聲明、員工聲明和指導文件，對數字資產的監管邊界作出澄清，指出下列類型的加密資產一般不視爲證券：
Meme幣：2025年2月27日，SEC公司融資部發布了關於迷因幣的員工聲明。這是自特朗普發佈關於數字資產的行政命令以及成立加密貨幣工作組以來，關於聯邦證券法律如何適用於特定類別加密貨幣的首個具體說明。聲明指出大多數模因類加密代幣不屬於證券，其發行和交易不受聯邦證券法管轄。聲明將“模因幣”描述爲基於互聯網迷因、流行文化或潮流趨勢而創設的代幣，發行方通過社交媒體等吸引社區跟風買賣，此類代幣通常主要用於娛樂、社交或文化目的，缺乏實際功能或使用場景，其價值高度依賴市場情緒和投機需求。SEC強調，典型模因幣不產生持有收益，也不賦予持有人對某企業收入、利潤或資產的索取權，與股票、債券等傳統證券有本質區別。同時，SEC也提醒，需根據具體情況評估經濟實質；若某代幣雖冠以“模因”之名但具有投資收益屬性或發行方投入資金運作以帶來利潤，則可能被認定爲證券。
PoW類代幣：2025年3月20日，SEC公司融資部發布了關於某些工作量證明挖礦活動的聲明，明確表示通過工作量證明機制挖礦產生的加密代幣不被視爲證券，相關挖礦活動不構成證券發行。該聲明適用於公開、無許可區塊鏈上通過PoW共識獲取區塊獎勵的行爲，包括礦工獨立挖礦和礦池聯合挖礦兩種形式。“覆蓋加密資產”限指那些與區塊鏈網絡運作程序性掛鉤的原生代幣，例如用於參與共識機制或作爲挖礦獎勵而存在的代幣。參與該等挖礦的礦工和礦池運營者無需在SEC登記。
穩定幣：2025年4月4日，SEC公司融資部發布穩定幣聲明，認定符合特定條件的法定貨幣錨定穩定幣不屬於證券。該聲明將“合規穩定幣”定義爲滿足以下條件的數字資產：(i) 設計爲與美元保持1:1的穩定價值，並可按等值1:1贖回；(ii) 有充足的低風險、高流動性儲備資產支撐，儲備市值至少等於流通中穩定幣的面值總和；(iii) 用途限於支付和價值存儲，不向持有人提供利息、紅利等被動收益，不以投資機會爲賣點。對於符合上述標準的穩定幣，SEC員工分析後認爲其發行和流通不涉及證券的要約或出售，無需進行證券登記。需注意，上述豁免僅適用於錨定美元且有足額儲備支撐的穩定幣；算法穩定幣、錨定非美元資產的穩定幣，或向持有人承諾固定收益的穩定幣不在“合規穩定幣”之列，可能不享受上述證券豁免待遇。
PoS質押代幣：2025年5月29日，SEC企業融資部門發佈聲明，稱權益證明（PoS）網絡中的協議質押活動不構成證券發行和銷售，無需依據聯邦證券法註冊。該聲明界定了“協議質押涵蓋的加密資產”，即那些與公共無許可網絡的運作和安全性息息相關、用於參與或獎勵共識機制且本身不賦予持有人任何被動收入權利的區塊鏈原生代幣。工作人員認爲，當持幣人將此類代幣按照網絡規則自行質押運行節點，或將代幣委託給第三方節點參與驗證，抑或通過託管平臺代爲質押時，質押者始終保有對代幣的所有權和控制權，獲得的新代幣獎勵實質上是對其參與維護網絡安全所提供資源的回報，而非來自他人經營管理努力的投資收益。因此，無論是自我質押、自主託管下的委託質押，還是通過交易所等託管質押方式，只要質押的代幣符合上述特徵，該質押過程及所得收益都不構成Howey測試所定義的證券投資契約，相關交易不涉及證券。
DeFi代幣：目前SEC尚未針對“DeFi代幣”發佈專門聲明將其整體排除出證券定義之外。2025年6月9日Atkins在其主持的SEC加密資產特別圓桌會上表示，將指示SEC工作人員研究爲DeFi項目提供有條件的“創新豁免”監管框架，允許符合特定條件的去中心化金融平臺在較少監管束縛下運營。Atkins強調，美國法律應保護公衆參與區塊鏈創新的權利，例如用戶自行保管數字資產、直接參與鏈上協議等行爲不應被不當限制，這體現出新一屆SEC希望通過靈活監管來“讓市場蓬勃發展”的理念。雖然這些言論並非正式法規，但從中可見SEC傾向於對真正去中心化、無預設投資回報的DeFi代幣採取更寬鬆的政策方向。今後SEC可能通過進一步指導或規則制定，明確此類代幣的法律地位。
五、潛在政策措施展望
結合Atkins的表態和當前美國監管環境，可以預估其任內可能推動的幾項重要政策舉措：
1. 重啓並完善比特幣ETF等產品審查： 加密資產ETF在Gensler時代屢碰壁，而新任SEC團隊已展現更開放態度。隨着2024年初比特幣和以太坊ETF的獲批，Atkins上臺後又迎來山寨幣ETF申請潮。未來SEC極可能加速審覈此類產品，並制定針對加密ETF的專門指南。除了ETF，其他創新金融產品（如基於DeFi收益的基金、NFT支持的投資工具等）也有望得到重新評估機會。
2. 明確加密資產證券認定標準： 長期困擾行業的“哪些代幣是證券”問題，有望在Atkins任內得到澄清。儘管Howey測試仍是法律基石，但SEC可能發佈額外指引或規則，專門針對數字代幣適用該測試的情形進行解釋。例如，明確何種程度的去中心化意味着代幣不再被視爲證券；代幣功能用途（支付型、消費型代幣）如何影響證券屬性判斷；以及二級市場交易是否涉及證券發行等。實際上，2025年以來SEC陸續通過員工聲明對一些類別做了定性：“純支付型”穩定幣不屬證券、“meme類代幣”若無發行人也可能不受證券法約束、“工作量證明/權益證明獎勵”不構成證券交易等。這些零散澄清需要上升爲具有約束力的規則或指南。總之，在證券認定這一核心法律問題上，新SEC傾向通過明文規定而非執法和解來給出答案，以結束監管套利和模糊地帶。
3. 推動立法澄清監管歸屬： 雖然SEC擁有證券領域的管轄權，但加密資產涉及商品、貨幣等屬性，長期以來SEC與商品期貨交易委員會（CFTC）、銀行監管機構在職責劃分上存在爭議。目前國會正在推進的(2025年數字資產市場明確法案（CLARITY Act）)和(穩定幣創新與監管法案（GENIUS Act）)等，就是試圖界定監管邊界、確立穩定幣法律地位的立法。如果這些法律通過，美國將迎來統一的加密資產監管框架，從根本上解決監管重疊和空白問題。
4. 其它可能的改革舉措： 除上述重點外，Atkins的SEC還可能在內部治理和跨機構合作上推出措施。例如，他可能重組SEC內部加密相關部門，升級Crypto特別工作組的地位，設立專門的加密政策辦公室。在執法方面，對於那些涉及嚴重欺詐或損害投資者的案件，Atkins預計仍會堅決查辦，甚至與司法部協作追究刑事責任，以樹立“打擊犯罪”的權威形象，從而平息外界對他“過於寬鬆”的質疑。同時，爲避免市場誤讀他的友好姿態，Atkins可能適時發表定期政策聲明或演講，重申SEC既不當“攔路虎”也不做“放任者”，而是依法履職、與時俱進。這種溝通將有助於穩定市場預期，指導行業守法創新。
六、影響與展望：加密市場的新航向
Atkins上任後的政策利好已經對市場情緒產生了立竿見影的提振。DeFi代幣的集體飆升、Coinbase股價在撤訴消息傳出後立即上漲3.5%都證明，監管環境的改善正被投資者積極定價。一些機構分析師將撤銷Coinbase案稱爲“移除了壓在投資者心頭近兩年的一塊巨石”，美國本土的交易量和資金流也出現回暖跡象。這表明，監管利好正在釋放產業活力：過去擔憂合規風險而擱置的計劃開始重啓，創新者對美國市場的信心逐漸恢復。
如果SEC在未來半年內正式批准一系列加密ETF，可能進一步帶來“ETF效應”推動新資金入場。更廣泛地，清晰監管有助於驅散籠罩市場多年的不確定性，從而吸引傳統機構投資者配置數字資產。例如JPMorgan等華爾街巨頭已經着手佈局數字資產交易平臺等業務，表明他們預期政策環境將持續改善。另一方面，在政策鬆綁下，DeFi領域有望迎來複蘇與升級。開發者可以更大膽地推出新的去中心化金融產品，這將催生更多元化的用例和應用，推動整個Web3生態進化。
雖然前景樂觀，但我們也須看到潛在挑戰：
政策落地的節奏和力度仍有不確定性：Atkins的許多設想需要通過正式規則制定或國會立法才能完全落實，在此過程中可能遭遇阻力或延宕。例如，民主黨控制的參議院是否會配合通過加密法案？SEC內部的民主黨委員會否投票支持某些改革提案？這些都是未知數。
外部事件的衝擊依然不可忽視：如果市場再次出現重大丑聞或崩盤（類似2022年的Luna或FTX事件），輿論和政治壓力可能迫使SEC重新收緊態度。
州級監管和他機構行動也會影響大局：比如紐約州總檢察長等地方監管者已經表示會填補聯邦層面的“執法真空”，即便SEC放鬆執法，州監管和司法機關仍可能對行業保持高壓。
結語： Paul S. Atkins上任標誌着美國證券監管進入了加密友好的新篇章。在短短兩個月內，他通過演講、聲明和行動，初步勾勒出一條支持創新、規則先行、打擊詐騙、合作共贏的加密監管路線圖。可以預見，圍繞Atkins政策的討論還將持續，但無論如何，這場監管範式的轉變已促使人們重新思考加密技術與金融監管的邊界。相信在各方理性參與和博弈下，一個既保護投資者又包容創新的監管框架將逐步成形，併爲全球提供寶貴經驗。
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